Návrh zákona zabývající se regulací lobbingu právě prochází Poslaneckou sněmovnou. Jaké případné dopady bude mít na nevládní organizace? Bude se zákon týkat také osob vykonávající lobbistickou činnost „pro dobro věci“ či „ve veřejném zájmu“? Ptali jsme se Jiřího Kaprase z Ministerstva spravedlnosti ČR, který má na starosti přípravu zákona o lobbování a zákona o ochraně oznamovatelů.

Poslanecká sněmovna aktuálně projednává návrh zákona o lobbování. Jaké jsou hlavní důvody pro přijetí této legislativy? 

Zde odpovím pro lepší pochopení trochu zeširoka. Veřejnost v současné době nemá přehled o lobbistech, ani jejich činnosti. Nevíme, kdo se snažil ovlivnit návrh zákona nebo koho v té souvislosti kontaktoval a čí zájmy tím sledoval. To chceme změnit.

Dva návrhy zákonů, které regulaci lobbování řeší, to je vlastní návrh zákona o lobbování (Sněmovní tisk č. 565) a doprovodný, tzv. změnový zákon (Sněmovní tisk č. 566), který novelizuje další zákony v souvislosti s přijetím nové regulace, přichází s několika instituty, které by měly zajistit, že lobbování bude probíhat transparentně, pod veřejnou kontrolou.

Za prvé jde o povinnost registrace lobbistů i lobbovaných do veřejného Registru lobbistů a lobbovaných („registr“) a povinnost těchto osob podávat pravidelné zprávy o proběhlém lobbování – to veřejnosti zajistí základní přehled o této činnosti. Za druhé jde o zavedení takzvané lobbistické stopy, která bude přílohou návrhu právního předpisu podobně, jako je tomu v případě důvodové zprávy.

Půjde o jakýsi „rodný list legislativního návrhu“ obsahující informaci o tom, která osoba a v jaké věci lobbovala. Tato informace pak bude pro lepší orientaci v elektronické Sbírce zákonů spárována s konkrétním právním předpisem, kterého se týká. Informace uvedené ve zprávách o lobbistické činnosti bude pak možné porovnávat s informacemi uvedenými v lobbistické stopě a případné nesrovnalosti podrobit dalšímu zkoumání.

Dohledem nad plněním těchto a dalších povinností včetně prověřování pravdivosti a úplnosti údajů uvedených ve zprávách bude pověřen Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí („Úřad“), který by měl konat jak z vlastní iniciativy, tak na základě podnětů občanské veřejnosti. Domnívám se, že za těchto podmínek návrhy ve svém konečném efektu přinesou snížení rizika, že lobbisté budou legislativní proces ovlivňovat za využití nepřípustných prostředků, včetně korupce.

Jak tento návrh definuje lobbing, lobbování?

Lobbování je zákonem chápáno jako soustavná činnost spočívající v komunikaci, uskutečňovaná lobbistou za účelem ovlivnění jednání lobbovaného při přípravě, projednávání nebo schvalování právního předpisu či koncepčního dokumentu. Vždy jde tedy o určitou nezastřenou snahu ovlivnit průběh legislativního procesu a konečnou podobu zákona či koncepčního dokumentu, a to ve prospěch konkrétních, určitelných třetích osob. Komunikaci vybočující z tohoto rámce nelze za lobbování ve smyslu návrhů považovat.

V tomto duchu by regulace neměla dopadat ani na osoby vykonávající lobbistickou činnost „pro dobro věci“ či „ve veřejném zájmu“, aniž by tyto současně sledovaly prosazení svých vlastních zájmů (zájmů třetích osob). To se týká i nestátních neziskových organizací.

Návrh zákona vyjímá z regulace také některé již dnes transparentní a veřejně exponované aktivity, jako je např. komunikace na jednání komor Parlamentu a jejich orgánů, uplatňování připomínek v meziresortním připomínkovém řízení a jejich vypořádání podle Legislativních pravidel vlády apod. Cílem regulace je tedy primárně dostat pod kontrolu to zákulisní, pokoutné lobbování, o kterém v současnosti nikdo s výjimkou jeho účastníků nemá přehled a které by v naší společnosti nemělo mít místo.

Kdo všechno je podle návrhu zákona lobbistou, lobbistkou?

Za lobbistu je považována svéprávná a bezúhonná (za bezúhonnou se pro účely zákona o lobbování nepovažuje osoba, která byla pravomocně odsouzena pro úmyslný trestný čin spáchaný v souvislosti s lobbováním) osoba, která učiní ohlášení o svém záměru lobbovat Úřadu a je za tímto účelem zapsána do registru. Musí jít současně o osobu lobbující ve vlastním, typicky majetkovém zájmu, popř. v zájmu konkrétní třetí osoby, pokud je tyto zájmy možné alespoň v hrubých rysech určit. V opačném případě by se na tyto osoby regulace nevztahovala.

kapras.PNG

Jiří Kapras

Ředitel Odboru střetu zájmů – Ministerstvo spravedlnosti ČR

Absolvent Právnické fakulty Univerzity Karlovy, kde získal titul doktora práv. Od roku 2014 působil v legislativním odboru Ministerstva spravedlnosti na oddělení trestně právní legislativy. Měl na starosti problematiku teroristických trestných činů a problematiku práv obětí trestných činů v trestním řízení. V souvislosti s určením Ministerstva spravedlnosti jako ústředního orgánu státní správy pro střet zájmů byl v roce 2016 pověřen řízením nově vznikajícího Odboru střetu zájmů. Po přechodu agendy boje s korupcí na Ministerstvo spravedlnosti na počátku roku 2019 se stal osobou odpovědnou za koordinaci boje s korupcí na vládní úrovni a za přípravu a prosazení návrhu zákona o lobbování a návrhu zákona o ochraně oznamovatelů. V současnosti je členem autorského kolektivu připravujícího nové vydání komentáře k zákonu o střetu zájmů, předsedá pracovní komisi předsedy Rady vlády pro koordinaci boje s korupcí ke střetu zájmů a působí také v pracovní komisi k lobbingu a whistleblowingu.

Co lidé, kteří jsou členy, členkami pracovních skupin ministerstev a dalších institucí? Bude se na ně toto označení také vztahovat?

Výjimku z regulace tvoří některé transparentní aktivity, mezi nimi také komunikace na jednání poradního orgánu vlády nebo ústředního správního úřadu (včetně ministerstev), jsou-li zápisy nebo závěry z těchto jednání v písemné podobě a jména účastníků zpřístupněny veřejnosti. Dá se tedy říci, že tato výjimka zásadně dopadne mj. na činnost všech členů a členek v rámci pracovních skupin ústředních správních úřadů.

Rozlišuje návrh mezi lobbováním za soukromý a lobbováním za veřejný zájem. Kdo a jak bude posuzovat, co je a není veřejný zájem?

Zmiňoval jsem, že regulace dopadá pouze na osoby lobbující ve vlastním, typicky majetkovém zájmu, popř. v zájmu konkrétní třetí osoby, pokud je tyto zájmy možné alespoň v hrubých rysech určit. V opačném případě, tedy v případě, kdy osoba lobbuje výhradně „pro dobro věci“ či „ve veřejném zájmu“, na ni regulace nedopadne. Toto rozlišení v první fázi provádí sám lobbista. Ten zásadně musí být schopen říci, zda lobbováním sleduje prosazení (byť mimo jiné) vlastních zájmů, či zájmů konkrétních třetích osob, nebo výhradně prosazení veřejného zájmu, tj. zájmu společnosti jako celku, kterým může být kupříkladu zvýšení transparentnosti legislativního procesu, ochrana životního prostředí, boj s korupcí a jinou protispolečenskou činností, čistota výkonu veřejných funkcí apod. Vznikne-li pochybnost o tom, zda lobbista situaci vyhodnotil správně, pramenící např. z podnětu angažovaného občana, rozhodne Úřad, který je povolán postihovat mimo jiné tzv. černé lobbování (tj. lobbování bez příslušného oprávnění). Pokud Úřad rozhodne v neprospěch lobbisty a ten se s názorem Úřadu neztotožní, je možné domáhat se ochrany veřejných subjektivních práv ve správním soudnictví.

Říkáte, že by regulace neměla dopadat ani na osoby vykonávající lobbistickou činnost „pro dobro věci“ či „ve veřejném zájmu“, aniž by tyto současně sledovaly prosazení svých vlastních zájmů (nebo zájmů třetích osob). V jakých případech se tedy regulace bude dotýkat nestátních neziskových organizací?

NNO musí v prvé řadě individuálně zhodnotit, zda se v daném případě jedná o prosazování veřejného zájmu shodného s předmětem její činnosti a současně, zda tímto prosazováním veřejného zájmu nejsou sledovány i partikulární zájmy NNO včetně jejích statutárních zástupců a členů směřující např. k posílení jejího postavení v rámci vnitrostátního a mezinárodního dotačního/grantového řízení, podnikání v případě zainteresovaných jednotlivců apod. Obdobnou optikou by případný souběh veřejného a soukromého zájmu posuzoval také Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí.

Připouštím, že výše uvedené individuální posuzování na straně NNO, resp. Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí, může v praxi vytvářet i při pečlivém metodickém vedení odlišné interpretace a postupy, tedy praktické problémy. Jakkoliv je návrh zákona o lobbování již projednáván Poslaneckou sněmovnou, lze předpokládat uplatnění celé řady pozměňovacích návrhů jdoucích mimo jiné i směrem odstranění popsaných problémů.

Například Rekonstrukce státu v této souvislosti navrhuje (a s poslanci aktivně jedná o) rozvolnění definice lobbisty tak, aby za něj byl považován de facto kdokoliv, kdo se ve věci legislativního návrhu či koncepčního dokumentu obrátí na lobbovanou osobu. Konkrétně návrh zní takto: „Definice lobbisty bude zpřesněna tak, aby byly zahrnuty všechny formy lobbingu včetně lobbingu ve veřejném zájmu či zájmu obecně zřejmého a odstraněna nejistota povinných subjektů.“  Protože jsem si vědom rizik vyplývajících z určité nejistoty na straně NNO, tj. zejména v otázce toho, zda spadají do osobní působnosti zákona, nebo nikoliv, v principu se popsanému zpřesnění definice lobbistů nebráním. Za klíčové však nadále považuji kritérium soustavnosti lobbování, neboť za lobbistu není vhodné a účelné považovat osoby, které se na lobbované osoby obrátí individuálně a jednotlivě (jednorázově), tj. nikoliv soustavně.

Pojďme si to ukázat na konkrétním příkladu. Byla by například nedávná kampaň Hnutí DUHA za záchranu lesů považována za lobbing?

Ohledně kampaně Hnutí Duha uvádím, že se dle dostupných informací jedná o soustavnou iniciativu spočívající mimo jiné v úsilí o předložení pozměňovacích návrhů k návrhům zákonů či směřující k novelizaci vyhlášek. Jakkoliv se tato iniciativa týká předmětu zájmu Hnutí Duha a nepochybně souvisí s prosazováním veřejného zájmu na ochraně životního prostředí, zdá se, že daná aktivita nese veškeré znaky lobbování za účelem změny podoby návrhu právních předpisů, přičemž má potenciál posilovat status konkrétní NNO při získávání finančních prostředků na zajištění vlastní činnosti apod. Jinými slovy vedle veřejného zájmu sledovaného NNO zde patrně existuje (či může existovat) taktéž vlastní (soukromý) zájem NNO a jejích členů na úspěšnosti prosazení předložených návrhů.

V jakém případě se pak o lobbing nejednalo, protože by bylo splněno kritérium veřejného zájmu?

Jako konkrétní příklad toho, kdy by aktivity NNO prosazující veřejný zájem v souladu se svým předmětem zájmu nebyly považovány za lobbování, lze uvést aktivity lidskoprávních organizací, které by lobbovaly proti zavedení trestu smrti, připuštění mučení či omezení volebního práva žen. V takovém případě se bude zřejmě jednat o veřejný zájem, u kterého nelze v žádném případě sledovat např. osobní (typicky majetkový) zájem. 

Jaké povinnosti se podle návrhu zákona mají vztahovat na lobbisty, lobbistky? 

Všichni lobbisté musí být evidováni v registru – v tom lze spatřovat první a základní povinnost lobbistů. Další důležitou povinností je podávání pravidelných zpráv o lobbistické činnosti, k níž došlo v uplynulém kalendářním čtvrtletí. Obsahem těchto zpráv bude identifikace dotyčného lobbisty a lobbovaného, popřípadě osoby, která vystupovala jménem lobbisty, dále identifikace osoby, v jejímž zájmu bylo lobbováno, přesné vymezení, kterých věcí v návrhu právního předpisu nebo koncepčního dokumentu se lobbování týkalo, a to včetně toho, co lobbista navrhoval nebo požadoval, a datum, kdy k lobbování došlo. Všechny tyto údaje budou pak zpřístupněny veřejnosti, která bude moci nad lobbistickou činností vykonávat kontrolu a zjištěné nesrovnalosti či jiné poznatky eventuálně oznámit Úřadu.

Za zmínku stojí také povinnost lobbisty upozornit lobbovanou osobu na to, že vystupuje jako lobbista, a uvést, v čím zájmu lobbuje. Takové upozornění musí být učiněno vždy na počátku komunikace, kterou lze považovat za lobbování, a pokud o to lobbovaný požádá, musí být poskytnuto také písemně.

Dále zákon ukládá lobbistům některé evidenční a ohlašovací povinnosti, jako je zápis tzv. lobbujících prostředníků (jde o fyzické osoby, jejichž prostřednictvím lobbista lobbování fakticky provádí) do registru a oznámení Úřadu, že došlo ke změně v podmínkách nutných ke vzniku oprávnění k lobbování.

Porušení uvedených povinností bude zákonem považováno za přestupek, postižitelný pokutou až do výše 100 tisíc Kč (v případě tzv. černého lobbování a v případě včasného nesplnění povinnosti podat úplnou a pravdivou zprávu o lobbistické činnosti), resp. 50 tisíc Kč (v případě ostatních zmíněných povinností).

Máte ještě nějaké důležité doplnění na závěr?

Chtěl bych zdůraznit, že nijak nezpochybňuji, že lobbování je nejenom činností legitimní, ale v moderní demokratické společnosti též činností potřebnou, ba dokonce nepostradatelnou. To nicméně platí pouze za podmínky, že je vykonávána transparentně a pod veřejnou kontrolou. Není žádný objektivně-racionální důvod pro to, aby lobbisté, ať už jde o profesionální lobbisty a jejich klienty, nebo různé zájmové skupiny, svou činnost, která zásadním způsobem ovlivňuje veřejné záležitosti, skrývali či zastírali. Pokud by otevřenost v lobbování měla být určitým záměrům na obtíž, je zcela oprávněné se domnívat, že takové záměry nejsou v souladu s veřejným zájmem a představují riziko, že konkrétní legislativní či jiný rozhodovací proces bude ovlivněn v tomto smyslu negativně. Jakkoliv se tedy předložená úprava nemusí líbit všem, přimlouváme se za to, aby jí byla alespoň v obecné rovině vyjádřena podpora a aby byly diskutovány a případně měněny pouze její dílčí parametry.

Děkuji za rozhovor!

 

TIP: Co mít na paměti, než se pustíte do advokační práce? Čtěte rozhovor s Liz Birnbaum, ředitelkou advokačního programu v Arabella Advisors. 


Stepan - foto.jpg

Autor článku

Štěpán Drahokoupil

Nadace OSF

Štěpán pracuje pro Nadaci OSF jako koordinátor projektu Advokační fórum a expert na advokační práci. Dříve se v Nadaci OSF věnoval prosazování systémových změn v inkluzivním vzdělávání. Externě vyučuje politologii na Filozofické fakultě Univerzity Karlovy a spolupracuje s Nadací Via. Baví ho propojování světa politiky, občanské společnosti a akademické práce.

Další články autora (1)

Zůstaňte v obraze

Držte krok se Světem neziskovek, ať vás nepředběhne. To nejzajímavější vám ve správnou chvíli pošleme e-mailem:

Partneři Světa neziskovek

Ani Svět neziskovek se neobejde bez cookies - abyste si tenhle web opravdu vychutnali.
A o ochraně dat chci zjistit víc.